Relevansi Hak Angket dan Status ‘Hibrid’ DPRD

Gambar AI

Salah satu instrumen pengawasan paling strategis dan kuat yang dimiliki oleh DPRD dalam menjalankan fungsinya adalah Hak Angket. Sumber yuridisnya bisa dilacak pada Pasal 159 ayat (1) huruf b Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah jo. Pasal 371 ayat (1) huruf b UU Nomor 17 Tahun 2014 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (MD3).

Secara etimologis, kata “angket” berasal dari bahasa Prancis Kuno enquête, yang berakar pada kata kerja enquérir, yang berarti “menyelidiki”, “mengadakan penyelidikan”, atau “mencari keterangan”. Sedangkan Kata kerja enquérir berasal dari bahasa Latin inquaerere atau inquirere, yang tersusun dari in–ke dalam, terhadap; dan quaerere– mencari, menyelidiki, menanyakan. Sehingga Secara harfiah inquirere berarti “mencari dengan cara menyelidiki” atau “melakukan penyelidikan secara mendalam”.

Pada level Pemerintahan Pusat, isu konstitusionalitas ‘hak angket’ relevan sebagai instrumen untuk menjaga keseimbangan dan mencegah tirani. Teori constitutional accountability juga menekankan bahwa legitimasi pemerintah tidak hanya diperoleh melalui pemilihan umum, tetapi juga melalui kesediaan pemerintah untuk diawasi oleh lembaga perwakilan rakyat (DPR).

Tetapi bagaimana jika konsep ‘angket’ diterapkan di level Pemerintahan Daerah yang secara teori berada dalam struktur kekuasaan pada rumpun yang sama (eksekutif)? Hak Angket berpotensi kehilangan justifikasi teoretisnya, sebab instrumen pengawasan idealnya bekerja antar cabang kekuasaan yang berbeda, bukan di dalam struktur kekuasaan yang sama.

Status ‘Hibrid’; Eksekutif yang Menjalankan Fungsi Legislatif

Sebagai negara kesatuan (Eenheidstaat), Indonesia mengadopsi pemisahan kekuasaan secara fungsional-vertikal berbentuk teritori (territorial division of power) di level pemerintahan daerah. Kekuasaan Daerah dipandang sebagai delegasi eksekutif yang diberikan oleh Pemerintah Pusat.

Berbeda dengan negara federal, Daerah tidak memiliki kedaulatan mandiri (shared sovereignty) melainkan hanya menerima delegasi wewenang dari Pemerintah Pusat, konsep sentralisasi menekankan kedaulatan tetap berada di tangan negara (pusat), termasuk sentralisasi kekuasaan legislatif yang hanya ada pada tingkat nasional melalui satu badan legislatif (DPR). DPRD hanya menjalankan fungsi pengaturan administratif untuk mengelola urusan rumah tangga daerah melalui Peraturan Daerah (Perda).

Karena pemerintah pusat adalah pemegang kekuasaan eksekutif tertinggi, maka seluruh unsur penyelenggara pemerintahan di daerah harus dimaknai sebagai bagian dari rumpun kekuasaan eksekutif. Kekuasaan untuk membentuk peraturan yang ada di daerah hanyalah pendelegasian wewenang eksekutif dari pusat, kewenangan legislatif tidak pernah benar-benar dibagi ke daerah.

Mantan Ketua Mahkamah Agung, Bagir Manan, berpendapat bahwa kewenangan DPRD saat membentuk peraturan hanya bersifat administratiefrechtelijke (hukum administratif) dan bukan staatrechtelijke (hukum tata negara). Anggota DPRD secara teoretis tidak dapat disebut sebagai “legislator” dalam arti yang sama dengan anggota DPR-RI karena tidak membentuk undang-undang (law-making).

Lebih lanjut, menurut Prof. Jimly Asshiddiqie, Pemerintahan daerah (Kepala Daerah dan DPRD) dipandang sebagai subordinat atau perluasan dari ranah eksekutif pusat yang didesentralisasikan ke daerah. DPRD ditempatkan sebagai mitra kerja Kepala Daerah yang setara dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan yang diserahkan oleh pemerintah pusat.

Bahkan jika menelisik catatan sejarah, Mahfud MD (2011) menjelaskan, sejak Dezentralitatie Wet 1903 era Kolonial, cikal bakal DPRD adalah Komite Nasional Daerah (KND) yang awalnya memang berfungsi sebagai pembantu pimpinan daerah, bukan badan perwakilan rakyat daerah.

Dengan demikian, DPRD sesungguhnya merupakan “Eksekutif yang menjalankan fungsi legislatif” untuk menjaga efektivitas pemerintahan di tingkat lokal tanpa membagi kedaulatan legislasi nasional. Penegasan ini diperkuat dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 yang menyebutkan DPRD sebagai “unsur penyelenggara pemerintahan daerah”. DPRD menjadi “legislatif fungsional” yang bekerja di dalam koridor “eksekutif administratif”, ia berlaku ‘Hibrid’ dua sisi untuk kepentingan satu sisi yakni daulat rakyat.

Pertanyaan teoritis yang kemudian lahir, masihkah relevan jika satu rumpun cabang kekuasaan yang sama – sesama eksekutif- saling mengawasi satu sama lain dengan “meminjam fungsi” legislatif?

Relevansi Hak Angket

Banyak akademisi dan praktisi menilai posisi DPRD yang ambivalen antara eksekutif dan legislatif menyebabkan kebingungan teoretis dan melemahkan efektivitas pengawasan.

Secara faktual-yuridis, Lembaga DPRD dipilih langsung oleh rakyat, sehingga hakikatnya harus dipandang sebagai artikulator aspirasi yang legitimasinya berasal dari daulat rakyat langsung. DPRD seharusnya tidak disebut sebagai delegasi kekuasaan eksekutif pusat. DPRD harus ditempatkan sebagai lembaga independent dan bukan sebagai organ pendukung (supporting organ) birokrasi.

Persoalan sesungguhnya bukan terletak pada ada atau tidaknya hak angket, melainkan pada ketidakjelasan identitas kelembagaan DPRD. Selama DPRD tetap diposisikan sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah sekaligus dibebani fungsi pengawasan terhadap kepala daerah, maka hak angket akan selalu menyisakan paradoks konstitusional.

Fungsi DPRD tersedia secara normatif, tetapi diperdebatkan secara teoretis. Karena itu, yang perlu direkonstruksi bukanlah hak angketnya, melainkan desain kelembagaan DPRD agar selaras dengan prinsip pemisahan kekuasaan dan checks and balances dalam negara hukum demokratis.

Posisi DPRD harus dipandang sebagai pengawas eksternal yang kritis berdasarkan pemisahan kekuasaan yang tegas. DPRD harus dilihat sebagai lembaga independen dengan kontrol terpisah guna menghindari kolaborasi negatif sebagai akibat ketiadaan tekanan kompetitif (pressure to be competitive).

Model ini pernah diterapkan melalui UU Nomor 22 Tahun 1999 di mana DPRD diposisikan sebagai Badan Legislatif Daerah yang sangat dominan (legislative heavy). Pengawasannya bersifat oposisional dan hierarkis ke bawah, bukan sebagai kemitraan sejajar.

Rekonstruksi organ DPRD harusnya dikembalikan sebagai lembaga legislatif daerah murni, sehingga kerancuan identitas “legislatif fungsional” di dalam “eksekutif administratif” dapat diakhiri. Dengan begitu tugas-tugas pengawasan terhadap “organ lain– rumpun eksekutif” bisa dijalankan lebih efektif tanpa perlu terhambat oleh statusnya sebagai “rekan kerja” atau “mitra”.